作者：褚勝 王蓬
2021年，全球各地頻發的極端天氣繼續影響著人們出行、工作和生活。尤其今年7月臺風“煙花”“燦都”先后登陸我國東部沿海，上海、杭州等地相繼宣布高鐵、航線停運；一場特大暴雨灌入鄭州地鐵，損失慘重；6月，身陷疫情的歐洲也遭遇了百年一遇的洪災，帶走了數百人的生命……世界氣象組織的數據顯示，地球有記錄以來最熱的20年中有19年都發生在21世紀。
究其原因，人類生產生活中需要大量的化石燃料，如煤炭、石油等。而化石燃料燃燒產生的二氧化碳是溫室氣體的主要成份，當過量的溫室氣體排放到空氣中時，會引起氣溫在短時間內不自然的升高，進而會帶來洪澇干旱、嚴寒熱浪等極端天氣，給世界經濟和人類生存帶來嚴重持續的影響。在2015年巴黎氣候大會上，聯合國成員國正式達成共識，計劃在21世紀下半葉實現碳中和，即所有人類活動中排放的碳都需要通過各種方式再回收利用，不再額外排放到空氣中。
一、碳中和相關概念
（一）什么是碳達峰、碳中和
2020年9月22日，我國政府在第七十五屆聯合國大會上提出：“中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。從我國政府的相關表述中可以得出，“碳達峰”是指我國二氧化碳的排放量將于2030年達到最大值的平臺期后，進入平穩下降的階段。“碳中和”是指企業或個人在一定時間內，直接或間接產生的溫室氣體排放總量，通過節能減排、植樹造林等途徑，抵消自身產生的二氧化碳排放，實現二氧化碳的“零排放”。
（二）實現碳中和的路徑
1、減少碳排放
我國的碳排放相對集中，主要分布在發電與供熱、制造與建筑業和交通運輸業等領域，其中發電與供熱占比超過一半，主要是因為我國目前還是以火電為主，燃燒煤炭、石油和天然氣發電，導致大量溫室氣體的排放。而通過發展清潔綠色能源，如太陽能、風能、水能和核能等，可以在發電環節減少大量的碳排放到大氣中。
2、增加碳吸收
發展清潔能源可以在源頭上實現節能減排，但通過植樹造林可以加大對已排放到大氣中二氧化碳的吸收。2000年至2020年期間，我國的森林覆蓋面積快速增加，這期間我國新增的綠化面積約等于四分之一個亞馬遜雨林。在2035遠景規劃中，我國將中國分成了城市、農業產區和生態功能區三大區域，其中生態功能區就是禁止亂砍亂伐，保護并增加森林覆蓋面積。
3、碳捕集和封存
碳捕集和封存是指將排放的二氧化碳收集起來,用各種方法儲存以避免其排放到大氣中的一種技術，它包括二氧化碳捕集、運輸以及封存等三個環節。其中在碳捕集方面，中國華能集團公司已與國內外多個能源公司合作建立二氧化碳燃燒后捕集示范工程并投入使用，如華能-CSIRO燃燒后捕集示范項目、華能上海石洞口第二電廠等。在碳封存方面，2012年中國首個二氧化碳封存至地下咸水層的全流程示范工程建成投產一年多來，已累計封存二氧化碳4萬多噸，取得了碳捕獲與封存技術領域的突破性進展。
二、碳中和背景下地方政府的作為分析
（一）國家和地方政府的要求及相關政策、文件
在我國提出碳中和目標一周年之際，全球目前已有超過130個國家制定了到21世紀中葉左右實現碳中和的目標，并相繼推出綠色發展政策，積極布局低碳經濟。
低碳經濟全球化的背景下，我國加快碳中和的發展布局，不僅各部委相繼出臺多個為實現“雙碳”目標制定并推出行動方案，地方省市也將“雙碳”工作寫入了“十四五”規劃。
2021年2月，國務院印發了《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，從國家頂層設計上布局低碳經濟。
以下是各部委近期制定的碳中和相關政策：
地方層面上，各地方基本將“雙碳”列為未來政府工作的重點，全國已經有31個省份將雙碳行動計劃列入“十四五”規劃和政府工作報告中，其中至少5個省份明確表示了要提前實現碳達峰。
（二）地方政府的具體舉措安排
1、減少碳排放
一是降低生產過程中的碳排放，仍是實現碳中和最直接最主要的途徑。全國多個地區近期紛紛出臺相關政策，限制鋼鐵、電解鋁、燒堿、水泥、甲醇等高耗能產業的產能。比如作為“鋼鐵重鎮”，唐山市鋼鐵產能占到河北省的一半，2021年3月，唐山市出臺《關于唐山市鋼鐵行業企業限產減排措施的通知》，直接限制全年鋼鐵行業的產能?！锻ㄖ芬?家大中型鋼鐵企業自3月20日至6月30日執行限產50%的減排措施；7月1日至12月31日執行限產30%的減排措施；其余16家鋼鐵企業，3月20日至12月31日執行限產30%的減排措施。2021年2月，內蒙古自治區發布《關于確保完成“十四五”能耗雙控目標任務若干保障措施（征求意見稿）》，明確表示若非必要，2021年起不再審批鋼鐵、水泥、平板玻璃等20種高耗能產業的新增產能項目。
二是通過制定政策直接限制高耗能產業的產能。部分地區通過實施差別化電價措施來引導高耗能企業減少碳排放，比如江蘇省直接對鋼鐵企業進行差異化電價調控。2020年10月，江蘇印發《關于對鋼鐵企業實施超低排放差別化電價政策的通知》，明確自2021年至2025年，對全省未按國家及省鋼鐵行業相關要求完成全流程超低排放改造和評估監測的鋼鐵企業，以及改造后未達到超低排放要求的鋼鐵企業，生產用電價格在現行目錄銷售電價或市場交易電價的基礎上，實行分階段分層次加價。
三是發展清潔能源代替煤炭、石油等傳統能源。全國多個省份已經開始籌劃清潔能源的產業布局，比如廣東省在《培育新能源戰略性新興產業集群行動計劃（2021—2025年）》中，提出“加快調整優化能源結構，大力發展天然氣、風能、太陽能、核能等清潔能源，提升天然氣在一次能源中占比”，海南省在2021年省政府工作報告中更是直接要求“清潔能源裝機比重提升至70%，實現分布式電源發電量全額消納”。
2、增加碳吸收
增加碳吸收，主要通過植樹造林，增強綠地、湖泊等自然生態系統的吸碳固碳能力。比如北京在《2021年政府工作報告》中提出，“十四五”期間，森林覆蓋率要達到45%，平原地區森林覆蓋率達到32%，遼寧在《2021年政府工作報告》中明確，“造林202萬畝，提升森林生態系統碳匯能力，實施山水林田湖草修復治理，全面推行林長制，加強生態環境整體保護、系統修復和綜合治理”等。
3、發展碳捕集和封存技術
發展碳捕集和封存技術是平衡碳排放和碳吸收的關鍵。比如為了攻關該領域的前沿技術，內蒙古自治區科技廳與能源局在2021年1月召開協同合作座談會，雙方簽署建立協同工作機制協議，要進一步加強頂層設計，共同提出大規模儲能、氫能、碳捕集封存利用等領域前沿技術攻關落實方案，并組織實施。
三、碳中和過程中城投公司的綠色發展
（一）投資清潔能源
在碳中和發展過程中，我國的高碳能源體系會逐步向低碳清潔能源體系轉移。傳統的高碳排放產業如電力、生產和制造業和交通運輸業等產業格局將會面臨深刻的改變。在電力行業，需要大力發展風能、太陽能等可持續能源；在生產與制造業，需要用綠色電力、氫氣替代焦炭，采用新型氫氣煉鋼替代傳統焦炭煉鋼；在交通運輸業，需要用新能源汽車替代原燃油汽車，采用氫氣燃料電池供能的運輸車替代傳統燃油的運輸車，使用清潔燃油替代航空煤油船用燃油等。
多個城投公司在業務發展中，結合所在區域的產業發展政策和資源稟賦，開始積極布局與氫等清潔能源相關的產業鏈。比如2020年10月，青島市出臺《青島市氫能產業發展規劃（2020-2030）》，明確將在未來10年完善氫能產業鏈體系，將青島打造成國際知名的氫能城市，成為“東方氫島”。目前，青島城投集團旗下的實業集團已實質布局氫能行業，并著手進行LNG、核能等領域的研究工作，擴大清潔能源投資的覆蓋范圍，從而以光伏、風電投資開發為主力，配合氫能、LNG、核能等穩定能源，全面推進能源綠色發展及轉型。再比如2020年9月，濟寧城投、嘉祥縣政府與愛德曼氫能源裝備公司、中材科技公司、世界華人協會基金管理公司簽署濟寧氫能源五方項目合作備忘錄，加快建設氫能源生產線和氫能源產業園，推動濟寧氫能源系列項目加快落地，積極打造氫能源全產業鏈。
需要注意的是，城投公司在對氫能相關產業布局謀劃的同時，要避免低水平重復建設的現象產生。2020年多個省市出臺燃料電池汽車扶持政策后，各地發展氫能的熱情高漲，至今已有20多個省份發布氫能規劃，規劃的產業規模達上萬億元，已建成30多個氫能產業園區，規劃的產能已超市場容量，產能過剩的風險加大。氫能作為新興產業，在發展初期，應建立資源共享、優勢互補的體制機制。避免因政策扶持盲目建設、遇到技術難題停滯不前。
（二）發展綠色交通
2017年12月，交通部發布《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》（以下簡稱《意見》），提出要全面推進實施綠色交通發展重大工程，在高效清潔運輸裝備升級工程方面，“推廣應用新能源和清潔能源車船。在港口和機場服務、城市公交、出租汽車、城市物流配送、汽車租賃、郵政快遞等領域優先使用新能源汽車，加大天然氣等清潔燃料車船推廣應用”；在推進綠色基礎設施創建方面，“把生態保護理念貫穿到交通基礎設施規劃、設計、建設、運營和養護全過程，強力開展綠色鐵路、綠色公路、綠色航道、綠色港口、綠色機場等創建活動”。
隨著城鎮化進程和居民生活水平的提高，中國各個城市汽車保有量越來越高，汽車尾氣二氧化碳的排放造成嚴重的大氣污染，發展新能源汽車替代傳統燃油汽車成為發展低碳經濟的主流。2020年9月，財政部、工信部、科技部、發改委和能源局共同發布了《關于完善新能源汽車推廣應用財政補貼政策的通知》，明確中央財政將采取“以獎代補”方式對示范城市給予獎勵，爭取通過4年左右的時間，建立氫能和燃料電池汽車產業鏈。
為了加快城市新能源汽車發展，已有多個地方城投公司開始充電站的建設布局。2020年4月，成都城投集團與資陽交投公司共同出資在資陽注冊成立項目公司，在零碳交通體系建設方面，雙方合作開展資陽公交電動化改造和轄區內的新能源汽車推廣應用；在充換電基礎設施建設方面，合作開展資陽市新能源汽車充換電站體系建設和車樁網市級運營監管平臺建設。義烏城投集團與國家電網合作建設充電站，僅在2021年1-5月，已建成5座充電站，共計84個快充樁位。
在推進綠色基礎設施創建方面，地方城投公司也積極與央企開展合作。為落實長江經濟帶發展戰略，構建長江沿岸綠色交通運輸體系，2021年3月，武漢市城投集團與國鐵集團直屬中國鐵路投資有限公司所屬企業共同出資組建國鐵城投發展（武漢）有限公司。
（三）參與碳指標交易
碳交易，是將碳排放配額作為一種商品，建立相應的市場進行交易來買進賣出，以此來控制碳排放，實現碳中和。我國目前已開設碳排放權交易市場，交易市場有兩類交易標的：碳排放額和自愿減排量。碳排放額由政府發放給企業，企業的剩余指標可以在市場上買賣，目前在我國多為免費發放，交易市場累計成交已近百億。自愿減排量也稱作減排憑證，主要用于清潔能源項目，例如光伏發電站本身并不造成排放，實現的減排會發放減排憑證，減排憑證既可以在控排企業履約時用于抵消部分碳排放使用，也可以用來交易。
2021年1月1日，我國碳市場第一個履約周期以發電行業為突破口率先在全國開展交易，主要交易產品就是碳排放配額。2021年7月16日，全國碳排放權交易市場上線交易正式啟動，參與行業由原先的發電行業逐步擴大到發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高排放行業。
城投公司可通過對碳中和相關的綠色產業的布局、如新能源汽車、光伏和風電等領域，獲得更多的減排憑證，既可以抵消自身生產制造主體公司的碳排放額，也可以通過全國碳排放權交易市場進行減排憑證的交易，獲得收益。
結 語
在全球碳中和蓬勃發展的時代浪潮下，世界各國正在積極布局低碳經濟，國際經濟產業格局將全面重構，給我國經濟高質量發展帶來全新的投資發展與合作的機遇。城投公司作為地方政府上位規劃的執行者，是城市基礎設施建設和產業升級的排頭兵，應抓住低碳減排布局的重要先機，在我國低碳產業轉型過程中發揮市場引領作用。
城投公司在助力國家碳中和目標實現的過程中，應根據自身的發展戰略、業務結構，結合所在區域的政策、產業布局發展的特點，在低碳領域打造自身的核心競爭力，加快市場化轉型發展，實現共贏。
作者簡介：褚勝，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司管理咨詢事業部項目經理、現代研究院研究員、注冊會計師。王蓬，系江蘇現代資產投資管理顧問有限公司高級副總裁、管理咨詢事業部總經理、現代研究院副院長、《城投藍皮書》副主編。
